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关于赴南京市、杭州市等市进行房屋使用安全管理条例立法考察的报告
来源:本站 上传日期:2017/12/25 阅读次数:6451
   根据市人大常委会工作安排,拟于2018年制定《呼和浩特市房屋使用安全管理条例》。市人大城建委、常委会法工委在对市房产局起草的《呼和浩特市房屋使用安全管理条例》草案初稿多次研究讨论的基础上,为了切实做好草案的修改和完善工作,学习借鉴兄弟城市在房屋使用安全管理立法方面的成功经验和先进做法,丰富和完善法规,由市人大城建委、常委会法工委、市房产局有关人员组成的立法调研组,于2017年11月27日—12月6日赴南京市、杭州市、宁波市、长沙市对房屋使用安全管理条例进行了立法调研。立法调研组与这四个城市的人大常委会及政府的有关部门进行了座谈,对房屋使用安全管理工作的立法情况、创新政策、具体执行等方面的情况作了初步了解,现将调研情况报告如下:
    一、南京市房屋使用安全管理条例的立法情况
    南京市人大常委会非常重视房屋安全管理工作,在2006年就出台了《南京市城市房屋使用安全管理条例》,随着城乡一体化进程的推进,2017年6月27日南京市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议对《南京市城市房屋安全管理条例》进行了废旧立新。新条例于2018年1月1日起开始施行。条例共10章74条。该条例为完善房屋使用安全管理主要做了以下几个方面的规定:
    一是明确了条例适用范围。《条例》第二条明确规定了“本条例适用于本市行政区域内已投入使用房屋的安全管理,包括房屋的使用、鉴定、白蚁防治、建筑幕墙以及危险房屋治理和应急处置等安全管理”,与南京市人大座谈时我们也了解到,这一条的规定将条例的适用范围界定于“本市行政区域内已投入使用房屋”的安全管理,实现了房屋安全管理的城乡“全覆盖”,是条例的一个焦点问题,正是由于城乡发展一体化的要求,房屋安全不应当将管理回避农村房屋的安全问题,既要考虑国有土地房屋安全也要考虑集体土地的安全,即应当包括有合法手续的房屋安全,也要考虑因历史原因未取得合法手续但仍在使用的房屋安全。
    二是对房屋使用安全责任做了明确划分。第四条中对不同的房屋使用安全责任人进行了规定,表述为“房屋所有权人为房屋使用安全责任人。房屋所有人与使用人、管理人不一致的,使用人、管理人应当合理使用房屋,并依法承担房屋使用安全责任”,明确了房屋在使用中存在的不同情形,房屋的所有权人、使用人、管理人依法承担相应责任。另外在《条例》第二章第十条中明确了房屋使用安全责任人应当承当的六条责任,并且在第十一条中明确规定了四类禁止造成房屋安全隐患的行为。
    三是关于房屋安全鉴定程序。条例设立专门的一章,详细规定了房屋安全鉴定程序,如第十九条至第二十二条中分别对房屋安全鉴定单位资格、申请房屋安全鉴定的情况及申请房屋安全鉴定的主体进行了规定。第十九条第一款规定了“在本市从事房屋安全鉴定的单位应当具有独立的法人资格,相当的专业技术人员、专业设备,符合国家、省和市相关管理规定,并向市房屋安全行政主管部门备案”。第二十三条、第二十四条规定了房屋安全鉴定所需的材料及对鉴定报告的要求。
    四是设立农村房屋的安全管理专章。由于条例的适用范围将原有的城市房屋安全管理扩大适用范围至包括农村的全市行政区域内实行。因此采用一般规定与特别规定相结合的方式,对农村房屋进行管理和服务,农村房屋安全管理处理要适用条例其他章节的一般规定外,还要按照特别规定,结合农村房屋特点,针对薄弱环节进行重点防范,强化管理职责。
    二、杭州市房屋使用安全管理条例的立法情况
    《杭州市城市房屋使用安全管理条例》于2006制定出台,2015年杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议对条例进行了全面修订,于2015年9月25日批准公布。条例共有9章58条。该条例在房屋使用安全管理上的主要做了以下几个方面的规定:
    一是突出了创新管理体制。房屋安全管理需要健全和完善的保障体系,杭州立法中对房屋安全管理体制上有一些创新模式的规定。如第一章第三条中规定“市人民政府应当建立健全房屋使用安全管理的工作机制,将房屋使用安全管理信息纳入行政管理和公共服务智慧应用系统,协调和监督房屋使用安全管理工作”,以及规定了区、县(市)人民政府要负责制定房屋使用安全监管制度和应急预案;第四条“房产主管部门应当定期组织房屋安全调查,建立房屋使用安全档案。”
    二是明确了房屋使用安全责任人及其具体责任。这也是保障房屋安全管理的重要内容,条例根据《物权法》的原则,首先明确规定“房屋所有权人是房屋使用安全责任人,承担房屋使用安全责任。”同时规定“房屋所有权人与实际使用人、管理人不一致的,房屋所权人不得以与实际使用人、管理人之间的约定为由拒绝承担房屋使用安全责任。因房屋产权不明晰或者房屋所有权人下落不明等原因造成房屋所有权人无法承担房屋使用安全责任的,房屋实际使用人、管理人应当先行履行房屋使用安全责任人的义务”。
    三是明确规范了对房屋装修安全管理的要求。如果对房屋安全管理的程序、要求较为笼统,实践中会出现管理缺乏可操作性,缺乏可操作性的情况,因此条例将房屋装修相关程序作出规定,如第十七条中规定“房屋装修涉及拆改、变动建筑主体和承重结构,或者超过设计标准增加房屋使用荷载的,房屋使用安全责任人或者使用人应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案,由具备专业施工资质的施工单位进行施工,并经房屋使用安全责任人或者使用人、设计单位和施工单位验收合格”,以及在第十八条规定了住宅房屋装修备案应提交的材料等等。
    四是规范了房屋安全鉴定市场。房屋安全鉴定行业的管理是保障房屋安全、科学的重要内容,根据房屋安全鉴定行业市场化发展的趋势,条例规定“房屋安全鉴定单位依法成立后应当向市房产主管部门进行备案。市房产主管部门应当将房屋安全鉴定单位名录定期向社会公布”,同时列举了应当委托鉴定的情形的,房屋安全鉴定单位应当将鉴定报告报区、县(市)房产主管部门备案。
    三、宁波市房屋使用安全管理条例的立法情况
    《宁波市城市房屋安全使用管理条例》早在2001年7月1日施行后,期间经过2004年、2007年、2015年三次修订,对解决房屋使用安全管理的难题、保障人民生命财产安全发挥了重要,条例共7章62条。该条例主要有以下五大方面的规定:
    一是建立了常态化网格化房屋安全管理员制度。宁波市按照全市划定的片区网格,构建了由街道(乡镇)相关负责人、片区监管员、房屋安全管理员组成的三级网格化监管体系,同时按照建造年代及质量将房屋分为6个等级,按房屋安全等级实行差异化动态巡查档案,并将每次的巡查情况录入信息档案系统,提高了监管工作的效率,更有效掌握的保障房屋安全情况。
    二是对建立了城镇房屋住房综合保障制度。为此,市政府专门印发了《全面推进城镇居民住房综合保险的通知》,从类型上分为“基本保险保障型”和“基本保险保障型+动态监测服务”,尤其是针对未完成成片危房棚户区改造以及尚未完成单独改造的丙类房屋,落实了房屋综合保险全覆盖。
    三是建立了房屋装修备案制度。条例第三章建立了房屋装修安全管理制度,如第二十二条中规定了“鼓励建设单位提供产业化装修的成品房”“公租房建设项目应当实行装修后交付使用”,有利于减少业主二次装修对房屋使用安全的影响。第二十三条中规定了住宅装修中的七类禁止行为,包括屋顶建房搭棚、在楼面板上砌墙等超过设计标准增加房屋使用荷载等违法行为。第二十六条中对无需申领建筑工程施工许可证的房屋装修工程,规定了要实行备案管理制度。 此外,市政府根基本章的规定,及时出台了配套文件,即《宁波市城市房屋装修管理办法》。
    四是对应急抢险与危险房屋处置做了规定。《条例》在第五章中分别针对危险房屋治理和应急管理做了规定,可以更好地实施危房解危。《条例》第三十九条至四十三条明确了危房解危的方式和解危费用的具体承担主体。同时,第四十七条分别针对危房安全鉴定期间以及应急检查过程中,发现房屋存在重大险情情况下,对县(市)区人民政府及相关部门采取应急措施做了相应规定,能够更好地保障人民群众的生命财产安全。此外,《条例》第四十八条规定了“房屋使用安全责任人不得将未依照规定采取安全防范措施、解危处置措施的危险房屋作为生产经营场所”。
    四、长沙市房屋使用安全管理条例的立法情况
    《长沙市城市房屋安全使用管理条例》于2004年制定出台,2015年长沙市人大常委会对条例进行了废旧立新。新条例于2015年8月27日第十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议上通过,2015年9月25日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准,2016年1月1日起施行,《条例》共7章45条。该条例主要有以下几方面的规定:
    一是规定了六大类装修过程中的行为。根据座谈了解到,每年装修投诉的案件涉及三千多件,居民自住房屋也不可以随意更改,造成安全隐患,因此条例中明确未经主管部门批准,不得从事一些行为,如:拆除承重墙和基础结构;在称重墙上开挖壁柜、门窗洞口;为增加房屋空间开挖地面等等。
    二是规定了房屋安全使用责任人的责任及禁止行为。“房屋安全使用责任人不得出租危险房屋或者在危险房屋内从事经营等活动”、 “公共租赁住房等由经营管理单位进行管理的,经营管理单位为房屋安全使用责任人。”
    三是明确法律责任。《条例》第六章对房屋使用过程中的不同阶段、不同主体的违法行为,分别设置了相应的法律责任。第三十六条至第三十九条分别对房屋安全使用责任人、装饰装修企业、物业服务企业、建筑幕墙安全使用责任人规定了具体的法律责任及行政处罚方式。如第三十七条中“装饰装修企业未履行核实义务,实施装饰装修行为的,由区县(市)房屋安全主管部门责令停止施工,并可以处一万元以上五万元以下罚款”。
    五、对我市制定房屋使用安全管理条例的几点体会
    房屋住房安全事关人民生命财产安全,安全管理工作责任重大,是社会公共安全管理的重要组成部分,是政府行政管理的一项重要职责。制定房屋使用安全管理地方性法规,建立完善相关基本制度,明确政府、房屋安全责任人、业主、使用人等相关主体职责,使其增强安全意识,合理使用、管理房屋,及时发现、治理房屋安全隐患,对于促进社会和谐稳定,确保房屋住用安全具有十分重要意义。
    我市房屋使用安全管理起步晚,基础薄弱,管理措施手段滞后。2012年市人民政府颁发了《呼和浩特市房屋使用安全管理办法》(市人民政府4号令,以下简称《办法》),确立了房屋使用安全管理的基本制度,为行政管理部门依法履行安全管理职责提供了政策依据,有效地消除了一大批房屋安全管理隐患。通过此次调研,我们深切感受到房屋使用安全管理已经不仅仅是原来意义上的危房鉴定与抢险排危,而已成为包括法规建设、监督检查、管理执法、安全使用、定期排查、房屋鉴定、危房治理、应急处置等诸多内容的综合性系统工程。
    通过充分调研、收集和查阅相关资料,借鉴北京、天津、长春等地的立法经验和先进做法以及与兄弟人大交流探讨,学习了许多他们的经验教训以及先进做法,对完善草案具有很大借鉴作用。在后续完善中,我们继续将这些宝贵经验,结合本市的实际情况,融入到草案中。
    一是要根据本市情况明确《条例》调整范围。参考这几个城市《条例》的适用范围,结合我市城市化进程的情况,建议《条例》中明确适用范围为在我市行政区域范围内合法建造并交付使用的房屋,这样的规定切合我市房屋使用安全管理实际,使《条例》的适用范围明确并具有可操作性。
    二是要建立各级政府、部门、相关单位分级管理职责。结合各地的立法经验,《条例》中应当有明确规定市、区、县(市)人民政府及相关各单位的各项职责,其他牵头部门、关联部门、行业部门的责任的条款,便于《条例》具体实施时职责分工。
    三是要明确房屋使用安全责任。通过学习总结,《条例》应当明确定义房屋使用安全安全责任人,并且应当规定其具体承担责任,禁止行为,告知、配合查询等义务。并要设定不得擅自实施影响房屋安全的行为,这是确保房屋使用安全的基础。
    四是加入外地先进管理模式。在房屋使用安全管理上运用一些创新体制更有利于房屋安全的管理。如南京市将房屋使用安全管理信息纳入行政管理和公共服务智慧应用系统;宁波市建立的网格化监管制度;增加行业协会的管理作用;加强社会公众参与监督的制度等。
    五是要明确房屋安全鉴定管理和危险房屋的处置。建议《条例》中应当有对房屋安全鉴定机构、鉴定程序、鉴定方法、应进行安全鉴定的情况等的明确规定。在《条例》中也应当规定关于危险房屋的鉴定办法和特殊处置办法,并顾全危险房屋可能存在的多种情况。另外,应对可能出现的房屋安全隐患确立应急处置条款规定。