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浅议行政公益诉讼
来源:市人大常委会法工委 王佳宁 上传日期:2016/9/19 阅读次数:2384

      公益诉讼是与私益诉讼相对而言、以保护国家利益和社会公共利益为目的的诉讼活动。党的十八届四中全会提出了“探索建立公益诉讼制度”的要求,这一方面回应了多年的社会各界的关切,另一方面也体现了在法治轨道上推进改革的路径选择。在之前的行政诉讼法修改过程中,是否规定行政公益诉讼制度,是一个贯穿修订论证全过程、引起持续而热烈争议的话题。争议点主要集中在两个方面,一是关于行政公益诉讼的概念、必要性与可行性;二是关于制度的具体构建问题。当前,关于行政公益诉讼,无论是相关的基础理论,还是在具体的程序制度、机制方面,都面临着不少亟待解决的问题,以下几个问题尤其值得关注。
      关于行政公益诉讼的概念,我国学术界尚无定论,表述也不尽一致。有学者认为行政公益诉讼就是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害时,法律允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起行政诉讼的制度。有学者认为行政公益诉讼是没有直接利害关系的特定国家机关、社会组织、公民认为行政机关或法律法规授权组织所实施的行政行为和不行为侵害了公共利益,而以维护公共利益为目的,依法向人民法院提起的诉讼。      
      我国台湾地区的《行政诉讼法》也规定了行政公益诉讼,该法第9条规定:“人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,对于行政机关之违法行为,得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。我个人比较赞同我国台湾地区学者对行政公益诉讼的界定。过于宽泛的规定行政公益诉讼的受案范围是不可取的。行政公益诉讼与其他诉讼的主要区别主要有以下三点:
      首先,提起行政公益诉讼的理由是行政主体即行政机关和实施行政职能的非政府组织的违法行为侵害了公共利益。这种行为首先只能是违法行为,包括实体违法和程序违法,其次这种侵害必须是已经真实的存在,对于只是有可能侵害到公共利益还没有实际发生的侵害不应当包括在内。很多学者对于行政公益诉讼的界定为了尽早尽可能的减少行政权对公共利益造成的侵害,将行政机关的不作为和可能发生侵害的行政行为包括在内,我觉得是不妥当的,这是学者们的一种很美好的愿望,但却是一种实然的法律与应然的法律的一种冲突,这种在实践中过于要求全面而做出的宽泛的规定最终只能导致诉讼的无法实现。原因有以下几点:一是司法权与行政权是两项相互平等独立的职权,在调整社会关系中有不同的分工与作用,不能互相取代。任何国家的行政诉讼制度的建立都是在行政权有足够的控制社会秩序的能力基础上的,只有在这种情况下才允许个人与组织来通过诉讼来挑战行政权的合法性。在行政诉讼中,司法权的介入必须保持一个限度,目的也正是在于使行政权保持基本的足以控制社会秩序的运作效率。如果将司法权完全覆盖了行政权的范围那么行政权就无法发挥作用,行政机关也会彻底瘫痪。所以在司法审查过程中要给行政机关管理社会秩序的合理自由空间。二是行政行为的作出如果没有实际发生只是作为一种侵害的可能存在的时候,说明这种侵害还不确定还处于变动之中。所以这个时候就提起诉讼为时过早。而且没有实际发生的侵害又怎么能被公民,法人或其他组织所知道。三是行政不作为的案件在我国的《行政诉讼法》和《行政复议法》中都有明确详细的规定,并且行政主体的作为与不作为与申请人的申请有很大的关系。与本案无关的公民、法人或其他组织很难了解申请人是否已经向行政主体申请履行行政职责而行政主体拒绝或怠于履行。所以这部分行政不作为案件完全由上述两部法律调整即可。
      其次,提出行政公益诉讼的主体是与本案无利害关系的公民,法人或其他组织。行政公益诉讼直接以公共利益为诉讼的目的。这是行政公益诉讼与行政诉讼的最大区别。
      再次,判决的效力未必仅限于诉讼当事人。在行政公益诉讼中,通常会有不特定的多数人依法享有原告资格,而向法院提起诉讼的可能只是其中的某个人或某些人,在此情况下,法院判决的效力并不局限于诉讼当事人,而是遍及所有享有原告资格的人。
国外为保护国家利益和公共利益而设计的救济方式虽然不叫“行政公益诉讼”但实际上与我国的行政公益诉讼没有本质上的不同,而且无论在理论上还是实践中都形成比较完备的体系,很值得我们参考和借鉴。下面就具体介绍英美法系和大陆法系国家中行政公益诉讼的发展现状。
      美国的行政公益诉讼是司法审查的重要组成部分,并且早在20世纪40年代就正式确立起行政公益诉讼。在1943 年纽约州工业联合会诉伊克斯案中,第二上诉法院首次提出“私人检察总长理论”。该理论认为:在出现行政主体的违法行为时,为了制止这种违法行为,国会可以授权检察总长对行政机关的行为进行司法审查。同时,国会还通过制定法律的形式授权私人团体提起诉讼,制止行政主体的违法行为。这种理论使非直接利害关系的申请人获得起诉不法行政行为的资格。 美国在行政公益诉讼中所适用的法律与程序没有特殊的规定,而是都与普通的诉讼适用一样的法律与程序。英国的行政公益诉讼和美国有类似的地方,也和检察长有关。检察长有权审查一切违法行为,其中当然包括侵害公共利益的行为和违法行政行为。 但是与美国不同的是,在实践中这项职权却只能依申请来启动,检察长对申请人的申请进行审查,如认为其言之有理,即可批准以他的名义,而由申请人自行去法院诉讼 。检察长一旦赋予申请人起诉格后就退出诉讼领域。法国的行政公益诉讼制度具体表现为越权之诉。它主要针对的是行政主体的违法行为,当事人的利益受到行政机关违法行为的侵害时要求法院审查该行为的合法性并予以撤销。在德国,《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度,即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人,为捍卫公共利益,可以提起上诉和要求变更行政行为。
      从以上几个有代表性的国家来看,共同的特点就是诉讼针对的都是行政机关的违法行为并且立法上对可以提起诉讼的原告资格的不断扩大。包括了检察机关,公民法人和其他的组织。从而使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼,促进了对行政活动的监督和合法利益的维护。

      从我国目前行政诉讼理论和行政执法、司法的实践看,确立行政公益诉讼制度已势在必行。首先,确立行政公益诉讼制度,是完善行政诉讼制度的需要。完整的行政诉讼制度,既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济,也应当有对国家和公共利益的保护。我国现行的《行政诉讼法》及相关的解释性法律法规文件,均未对谁有资格以维护公共利益为目的向人民法院提起行政诉讼做出规定。因此当行政机关的违法行为危害社会公共利益时, 公民便无法通过司法手段监督行政行为维护社会公益。为此, 我国应适应当代不断放宽行政诉讼起诉资格的立法趋势, 根据我国国情, 建立行政公益诉讼制度。其次,确立行政公益诉讼制度,是保护社会公共利益的需要。公共利益实际上是与每一个社会成员都休戚相关的利益,公益和私益在本质上是一致的,两者有时甚至是交织在一起的,对公益的保护不仅有助于促进私益的发展,而且也是实现私益的一个极其重要的途径。环境保护,公共设施的维护这些看似公益的东西实际上与我们每个人都有密切的关系。一个良好的环境能对我们的身心健康产生有益影响,完备的公共设施能给我们带来便利。但是由于行政和司法监督不利,致使很多公共利益得不到正当、及时的维护。电视上报纸中经常带给我们的消息是因环境资源的不合理开发利用导致的对水、土地、矿藏资源的极大破坏等等。如果对公益的保护大多是以原告败诉或法院不予立案的形式而告终,必将大大挫败人们维护公共利益的积极性和热情,其结果只能是市场秩序混乱、环境和资源问题更加严重,所以建立行政公益诉讼是保护公共利益的最佳途径。再次,行政公益诉讼活动审判结果,必将涉及行政机关行政行为之依据的合法性、合宪性,从而引起一系列违法违宪的审查活动。所以建立公益诉讼制度,必然会推动宪法实施保障机制得健全和违宪审查制度的发展。
      行政公益诉讼的建立并不是一朝一夕的事,它给人们传达了一种完全不同的理念,是与传统的诉讼方式完全不同的新型诉讼方式。行政公益诉讼必须以法律有特别规定为前提,明确规定行政公诉的原告资格、受案范围和受理条件,防止特定机关滥用诉权,影响行政行为的效率。我认为通过试行后,建立专门的单行法的做法比较可行。在这里只是粗略的提出以下几点建议:
      关于原告资格。为使公益保护获得可诉性,不应苛求申诉人须与本案有直接利害关系,而应将原告范围扩及于任何组织和个人。主要有两类:一是社会力量,指与行政行为虽无直接利害关系,但其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害而代表公众起诉的公民、法人或组织;二是指赋有公益职责有权就其他机关的违法行为提起公益行政诉讼的组织。主要是检察机关。
      关于受案范围和起诉理由。不应当过于宽泛的规定受案范围。理由我前边已经作过论述。为不损害行政权的效率价值,防止滥讼,遵守司法有限审查原则,有必要对行政公益诉讼的受案范围进行一定的限制。而且只能以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。
      关于诉讼费用。公益诉讼的标的一般都比较大,由此产生的诉讼费用也很庞大。如果原告方败诉,单纯的根据“谁败诉谁承担责任”的理论,往往为公民个人和一般组织难以承受。公民提起行政公益诉讼,往往不是为了个人利益,而是为了公益,有时甚至与个人利益毫无关系,但其提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。这样无疑会对公民造成后顾之忧,打击了维护公共利益的积极性。所以适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用,在法律中对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。必要的时候国家可以承担一部分费用。