文： 邢思瑶
习近平总书记强调，旅游业是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力，是衡量人民生活水平的重要指标。市人大常委会高度重视旅游立法工作，早在2005年1月就颁布实施了《呼和浩特市旅游管理条例》（以下简称《条例》），对首府旅游资源保护、产业发展、市场秩序规范等方面起到了重要作用。但随着我市旅游业的转型升级，旅游业迅速发展，出现了新情况和新问题，现行《条例》已难以适应新形势和新要求。为进一步推动条例修订工作，学习借鉴外省市在旅游管理和立法方面的先进经验和成功做法，2020年9月3日—11日，由市人大常委会副主任斯钦毕力格带队组成调研组，赴西安、敦煌、西宁等地区学习考察。考察情况报告如下：
一、先进地区旅游管理与立法工作经验做法
（一）旅游业发展基本情况
此次调研的三个城市均为国内一流、国际知名的旅游目的地城市，拥有丰富的旅游管理经验。西安是中国四大古都之一，国家A级旅游景区（点）93家，2019年接待国内外游客3亿人次，实现旅游总收入3100亿元，为西安市经济社会发展提供了重要支撑。近年来，敦煌旅游持续升温，每日游客接待量都在1万人次左右，自7月份跨省团队游开放以来，敦煌市西线旅游景点游客接待量大幅增加，其中8月12日玉门关游客接待量超过1900人，阳关景区超过4500人，雅丹景区超过1800人。西宁是一个拥有悠久历史、多民族聚居的高原古城，青海湖是国家级风景名胜区和国家5A级旅游景区，生态旅游业品牌打造取得积极成效。
（二）考察学习的主要体会
大家普遍感觉到三个城市在规范旅游市场秩序、提高旅游服务质量等方面有着丰富的管理经验，值得学习借鉴。
一是出台条例，以法治旅。三市高度重视旅游管理工作，根据当地实际制定相关条例、决定。《西安市旅游条例》自2019年7月1日起施行。修订后的《条例》从旅游规划与资源保护、旅游促进、旅游经营与服务等方面进行了进一步规范，为西安市旅游业发展提供了精细化的法规政策保障。敦煌市为进一步加强旅游行业管理相继出台了一系列管理办法，包括《敦煌市旅游行业管理办法》《敦煌市一日游经营活动管理办法》等，不断规范旅游市场。西宁市立足多民族聚集、多元文化共存的特点，制定《旅游标准化发展规划(2016～2020)》《特色旅游线路基本条件》等一系列地方标准，填补当地旅游行业地方标准的空白。
二是理顺体制，加强管理。三市均在法规中要求政府依法行政，加快服务型政府部门的建设，旅游主管部门坚持市场配置旅游资源，放宽市场准入，减少行政审批，从传统的行业管理向统筹协调、共建共治转变，优化旅游产业市场环境。不断完善配套制度、保障措施，都对旅游综合协调体制、景区管理体制等方面进行了改革创新，在“大协调、小管理”模式下，探索建设大旅游、大产业的旅游发展体制。
三是科学规划，不断融合。西安市最新修订的《西安市旅游条例》坚持规划先行，发挥规划的引领作用。《条例》从旅游发展规划、跨区域旅游规划和旅游专项规划三个层面对规划的编制作出规定，构成了旅游规划体系。出台《西安市加强文化建设促进文化旅游产业融合发展三年行动方案》（2020-2022年）深入挖掘地方特色、文化内涵，推进文化旅游产业融合发展。
二、呼和浩特市旅游管理与立法方面现状及问题
我市是农牧交错区、文化多元区、形态多样区，全市共有A级旅游景区41家。2019年，我市全年共接待旅游者4822.8万人次，实现旅游收入1040.4亿元。发展首府旅游业，对于优化人居环境、满足人民日益增长的美好生活需要、促进经济持续健康发展具有重要作用。随着我市旅游业的不断发展，作为是有力支撑的《条例》已经不能适应发展需要，出现了以下几方面问题。
一是部分规定与上位法不一致。2005年1月开始实施的《条例》，15年来，对于保护和合理开发我市旅游资源，维护旅游市场秩序，促进旅游业健康发展发挥了重要作用。但是，随着《中华人民共和国旅游法》的颁布实施，《内蒙古自治区旅游条例》于2017年9月第二次修订完成，以及我市旅游产业转型升级以及文旅融合发展，《条例》已经不能适应我市旅游业发展的需要，为维护社会主义法制的统一和尊严，需要及时对《条例》进行全面修订工作。
二是文旅融合的深度和广度还不够。文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体。近年来，我市立足“世界马文化之都”、“中国乳都”等特色资源优势，荣获“第三批国家公共文化服务体系示范区”、“全国民族团结进步模范城市”等荣誉。但由于长期形成的部门条块分割、资源配置分散等因素，文化和旅游融合的深度和广度还存在许多瓶颈。
三是新兴业态规范空白。随着大众旅游时代到来，旅游从单纯观光到休闲、度假、康养与观光并存，传统的门店经营向网络经营转变，自驾游、房车露营等渐成风尚，旅游新业态如文化旅游、乡村旅游等不断涌现。但《条例》对这些旅游新业态都没有规定，存在监管空白，影响新业态的有序、健康发展。
三、几点思考
（一）尽快修订。要根据自治区党委、政府《贯彻落实法治政府建设实施纲要（2015-2020年）实施方案》和市委、市政府《贯彻落实法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》实施方案，坚持《旅游法》的立法宗旨，结合我市旅游业发展的实际，对《条例》进行重新修订，确保修改后的条例立得住、行得通、真管用，为促进我市旅游业健康发展提供法律保障。同时，修订中可将旅游管理条例去掉“管理”二字，以“管理”转为规划促进、公共服务、旅游经营促进企业发展、旅游监管的宗旨成为一项综合性地方性法规，不断推动“放管服”和优化营商环境。
（二）把握原则。在《条例》修订过程中，要确立促进首府旅游业快速、健康和可持续发展的指导思想。要把握以下几个原则：一是坚持法制统一。起草过程中，要始终紧扣《旅游法》的立法精神，以《旅游法》和相关法律、行政法规为依据，切实做到不与上位法相抵触，努力维护社会主义法制统一。二是不照抄照搬。凡《旅游法》规定比较具体的，如对旅游经营管理、旅游服务合同、旅游纠纷处理等内容，《条例》不再重复规定，避免小法抄大法。三是突出地方特色。建议整合条款后增加一章“乡村旅游”。合理规划呼市现有网红村、农家乐、采摘游等项目，从加强规划引导、鼓励乡村旅游经营活动等方面对乡村旅游作出规定，助推乡村振兴战略实施。四是增强可操作性。对《旅游法》规定比较笼统的内容，如旅游规划的编制审批、旅游者的权利义务、旅游安全风险评估等进一步作了细化，使《条例》更加具有可操作性。
（三）深度融合。本次修订，要着力于通过立法推进文旅管理体制和文旅资源的融合，建立健全文化和旅游行政执法机构，提升旅游商品的文化创意，实现文化、商业、旅游深度融合，形成文化促旅游、旅游增人气、人气促消费、消费聚财气的循环产业链拉动消费升级，让文化青城尽显张力。
（四）综合施策。坚持问题导向，对旅游新兴业态进行制度设计，要有前瞻性，对文化旅游、智慧旅游、乡村旅游等进行规定。借鉴《西安市旅游条例》从加强规划引导、推动融合发展、打造区域特色等方面对发展乡村旅游作出相关规定，助力乡村旅游业蓬勃发展，打造“网红村”袁家村式的乡村旅游超级IP。
（五）宣传贯彻。要采取多种行之有效的方式，对修订后的《条例》进行广泛宣传，让《条例》做到家喻户晓、深入人心。要开展多层次的培训，使相关执法人员和行业从业人员都能准确把握《条例》的主要内容。新闻媒体要做好宣传配合，努力营造全社会关心、支持、参与旅游业发展的良好氛围，为《条例》的实施打下良好的基础。
